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關于經營城市的思考

來源::未知 | 作者:admin | 本文已影響

我國的一些城市在市場經濟下,在探討自身的發展、加速城市化的進程時,提出了如何以城市為單位,主要運用經濟手段,操作或運作城市整體國有資產的問題。目前,經營城市的實踐活動已在一些城市展開并取得成效,由此引起了人們對經營城市的關注和研究。
  那么,什么是經營城市?為什么要進行經營城市?經營城市主要有哪些方式?本文將對此做一些粗淺的思考。
  一、經營城市的概念和意義
  一般而言,經營城市是指在市場經濟條件下,城市政府充分利用市場機制、市場規律和市場化的方法解決城市建設、發展和管理中存在的各種問題,從而滿足居民對城市環境的各種需求的行為。具體來說,就是城市政府通過運作城市內的土地、房產、市政設施及其延伸的無形資產等各種資源,使城市獲得迅速發展。這些運作包括城市發展的各種謀劃、規劃、開發、建設及至管理等等。
  經營城市包括三個要點:一是誰來經營城市?二是經營什么?三是如何經營城市?關于經營城市的主體是誰?現階段在我國經營城市的主體是各級城市的政府,因而經營城市是政府行為;關于經營什么?即經營城市的客體是什么?這個客體其實就是“城市資產”,它包括城市中的土地、房產、環境、市政設施等有形資產和依附于其上的名稱、形象等無形資產;有學者把城市資產歸納為自然生成資產(土地等)、人工資產(如道路、橋梁、地下管網等)和延伸資產(如城市建筑和構筑物的冠名等)三大方面。關于如何經營城市?經營城市是城市政府依據有關法律,主要運用經濟手段,通過對所掌握的有形資產和無形資產的使用權、經營權、名義權、冠名權等相關權益進行市場運作。
  當然,還需要明確一點,就是為什么經營?簡單地說,就是加速城市化、現代化進程。從實際運營的效果看,經營城市的確解決了城市建設與管理中存在的資金缺乏、建設效率不高等問題,對當今中國城市建設來說不乏是一種新的思路與行為。
  經營城市不是人們心血來潮、隨心所欲的炒作,它的產生有著市場經濟發展的內在原因。也就是說,市場經濟要求進行經營城市。隨著中國改革開放的深入和完善,城市建設的形式也越來越豐富多樣,經營城市也就被提出來并加以實踐。
  從目前看,經營城市至少有以下四方面的意義:
  第一,經營城市有利于政府轉變職能
  政府轉變職能、政企分開一直是較難的問題,然而,經營城市這一方式卻給城市政府帶來了新的、具體的、可操作的途徑。
  市場經濟是法制經濟,它要求城市政府采用以法律法規為基礎的經濟杠桿管理模式。我國是公有制為基礎的經濟體制,城市政府擁有大量的國有資產,如何把這些資產的效用最大化的發揮,成為城市政府在市場經濟下面臨的重大課題。經營城市就是城市政府運用一些經濟手段,解決城市建設發展問題的新探索。
  經營城市要求政府必須從過去對企事業直接插手的微觀管理轉向對城市整體資源的開發、利用、經營,轉向對城市設施、生態環境的整體化的經營管理;真正實現政企分開,實現城市整體資源的可持續發展。經營城市是城市經濟由僵化的計劃經濟轉向市場經濟,政府行為方式由微觀模式轉向宏觀模式的具體表現。
  第二,經營城市有利于建立集約經濟
  從社會進步的角度上講,城市發展追求的目標不僅是單純的生產生活便利、經濟化,而且還包括全社會降低交易成本、居民精神物質環境質量全面提高等方面內容,并以城市發展帶動其所在地區的整體經濟的發展,促進整個社會的進步,使城市真正成為其所在區域的經濟增長極。這也是城市經濟由粗放經營轉向集約經營的必然趨勢。
  這就要求經營城市的方式必須從資金、實物等要素的單方面經營轉向物質資本與知識、信息、人才、文化、生態相結合的多方面、多角度、全方位的經營上來。從發展上看,人力資本、知識信息對生產力的促進作用,將會逐步超越傳統的實物資本和貨幣資本,所以經營模式、經營的方向、廣度、深度也必然發生很大變化,城市政府必須從單一的物質資本經營轉向人力知識資本與物質資本經營并重的方向上來。
  “入世”之后,在經營城市的范圍上,城市政府也要從城市內部為主轉向城市所在地區、全國及至全世界尋求生產要素的優化組合。經營城市是塑造城市競爭力的快速、有效手段。
  第三,經營城市有利于人們重新認識城市資產,開發城市資產
  在市場經濟條件下,城市中的各種有形與無形資產會發出新的價值光芒。對這些資產進行聚集、重組與運營,以城建城,以城興城,發展城市,來實現城市的自我滾動,自我積累,自我增值,自我發展,不失為一個良策。可見,經營城市的理念,不僅可以使人們的資產觀念發生深刻的轉變,而且使人們對城市發展和管理的觀念產生深刻的轉變。
  第四,經營城市有利于城市擺脫建設資金的困境
  城市建設由于它的投資大、周期長、公益性強的特點,長期以來都是政府的一大包袱。而且,隨著人們對城市品位和城市功能完善要求的提高,城市建設所需資金更加龐大,而單純依靠城市財政的老路子搞城市建設已越來越難以適應發展的需要。因此,要改變這種局面,就必須拋棄城市建設只有政府投入、居民無償使用的舊模式,走經營城市的新路子。城市政府依據掌握的可控資源,對城市資產進行運營,開辟城市建設資金的來源。城市建設既可以由政府投資,也可以由企業、個人投資;既可以運用內資,也可以引進外資。總之,就是要改“一方投資”為“多方聚資”,改政府“一方包建”為“全民共建”,進行多元化開發建設。
  對于城市資產的運營,實踐已經證明:只要是依據經濟規律和有關規定進行運作,就可產生良好的、巨大的效益,為城市發展帶來急需的資金和財力支持,加速城市化進程。
  二、經營城市的主要方式
  隨著市場經濟體制的確立和城市化發展戰略在我國的展開,每個城市都在探索城市建設、發展及其資金來源問題,而經營城市就是探索過程中產生的一種模式。
  經營城市的具體運作方式有:
  1.利用城市規劃指導開發
  城市規劃是城市建設的總體安排,它全面地、科學地展示了城市空間各個層次的發展前景及其分工與作用,由此勾勒和塑造出不同區域、不同區位、不同地區的預期增值,直至構造出其各自的宜人居住、宜人工作、宜人娛樂休憩的自然與人文協調景觀。在此基礎上進行經營城市,如實行土地利用的招標競爭,即可以為城市發展建設置換一筆可觀的資金。利用城市規劃這一有力手段,這可以說是經營城市最根本、最有效、最富吸引力的方式、方法。
  2.利用招投標方法
  招投標方法常用于工程建設中,而經營城市運用這種方法可以最大限度地發揮城市資產的價值。具體說來就是對擬開發地段的土地使用權、經營權、房產開發建設權、基礎設施(道路、橋梁、水、電等)運營權、廣告設立權、公共服務經營權和公共設施(公交站點)冠名權等資源進行公開出售,從而使資源、資產變現,置換出投資開發建設資金。
  3.利用外資形式
  將外資導入城市建設的領域,是經營城市的一個重要手段。比如山東省濟南市采用這種方法,同以色列的澤威集團就建設城市中的現代化主體停車場及經營、管理達成協議。外方投入資金、設備,中方提供停車場地,停車位置空間和其他相關用地,從而最終對城市交通做出統一開發建設與系統經營管理。這在全國是第一個范例,該工程項目建議書和相關文件已報送國家計委立項待審批。另外,該市還與外商聯合開發“陽光花園”,此項目由香港新世紀有限公司、香港舜興實業有限公司同濟南市陽光置業有限公司三方合資,成立了“濟南新世界陽光發展有限公司”,注冊資本1000萬美元。該項目啟動順利,已于2000年11月19日奠基,列入國家建設部首批“國家康居示范工程”。
  4.利用內資形式
  除了利用外資形式外,國內資本市場也是一個不可忽視的渠道。尤其是隨著我國整體經濟實力的提高,國內資本市場日益雄厚,市場機制日見完善,國內資本(游資)市場已成為一塊亟待開發利用的領域。一些城市已注意到了這一點,如山東省濟南市對當地的內資加以利用,該市與魯能集團聯合開發建設南苑小區。總投資達100億元,成為濟南市城市建設史上一次投資最大的開發建設項目。這是大企業集團參與城建,進行連片土地整體開發的大膽嘗試,將對未來的城市建設模式產生重大的影響。
  5.利用公開拍賣方式
  這種方法是對城市中若干設施的經營權、使用權等進行公開拍賣,實現所有權與經營權的分離,置換(籌集)新項目的建設資金。例如山東省泰安市為吸引城市公用設施建設資金,打破政府壟斷,放寬市場準入,按照“誰投資,誰受益”的原則,拍賣和出讓城市公用事業和基礎設施建設的經營權。2000年該市城區沿街改造,建設公廁,政府決定采用土地無償使用30年,免收一切行政收費,各種入網費、增容費減半征收,并允許同步建設1-3倍面積的商業用房等優惠政策,鼓勵外資、個體私營經濟成份參與,經過不長時間即吸引1億多元社會資金,建設、改造公廁2196個,徹底改變了該城市反映極為強烈的公廁臟、亂、差的面貌。再如,2001年3月開發建設的泰安市東岳大街西路綜合改造工程,政府高度壟斷土地一級市場,先行把規劃區內,道路兩側土地全部征為國有,做出先期土地儲備,待經過一些基礎設施配套建設工作,使土地增值后,再通過整片劃撥、出讓給市國資公司,市國資公司對其進行綜合開發,立體建設。通過此項開發,市政府即收繳市政配套費4億元,土地出讓金1億元,不僅獲得基礎設施建設投資12億元,還獲得3.8億元的利潤。萊州市僅在近幾年的拍賣城市公用設施廣告發布權、城市公交線路使用權方面,就實際增加財政性收益6000多萬元。其他地方還有拍賣公路收費站等做法。
  6.利用資產置換方式
  這種方法是指用現有的城市資產的產權(實際上還有巨大潛在的價值),置換出投資資金,用以加速城市建設或城市新興產業發展。這種方法對于盤活許多閑置的國有資產存量,優化資源配置,提高資產的運轉效率,都起著不可低估的作用。上海市利用這種方法,在老市區內,對部分產業實行了“置地換業”,使原來擁擠在狹小市區內的一些企業,由此獲得了新生,產業得到了調整和優化,城市的資產尤其是土地得到了充分的利用和增值,原來依靠行政手段也難以辦成的事,如今憑著資產置換得到了解決。
  以上經營城市的幾種方法,只是從不同的側面、不同的角度做出歸納,不僅難以概全,而且這些不同的經營城市方法在有些方面可能會出現重疊和交叉。隨著對經營城市認識和實踐的深入,相信會有更多的經營城市的方法出現,會有更科學的歸納和總結。

三、經營城市的主要矛盾與問題
  目前,經營城市正方興未艾,但在其積極地向前推進的過程中,也遇到了一些矛盾和問題。主要矛盾有:
  1.政府職能轉變滯后同城市化加速發展之間的矛盾
  許多城市包括大量的小城鎮都在大力推進自身城市的現代化,不斷提升城市的品位,不斷完善城市的設施,由此經營城市的范圍日漸擴大、手段也日見豐富;相對于此,城市政府職能的轉變則表現的相對緩慢,還不能很好地適應發展的要求,制約了經營城市的發展。
  2.經營城市的擴展性與城市資產的不確定性之間的矛盾
  隨著經營城市理念越來越受人關注,不斷加大的市政建設為經營城市提供了用武之地;但城市資產的劃分、分割及其價值不清,甚至權屬不清,影響了經營城市手段的發揮。
  3.經營城市的收益性與城市消費者的承受力之間的矛盾
  我們知道,許多城市的各類基礎設施亟待完善和提高,需要加大投入。經營城市是一種能夠利用現有資源、較快見效的方式,當然采用方式不可避免會引起部分市政設施由于提高服務水平和檔次而提高收費標準,也就是不再會“無償使用”,從而產生城市消費者的購買力與城市設施舒適度之間的矛盾。
  主要問題有:
  在經營思想上,政府是經營城市的主體,這一觀念尚未確立起來;在經營體制上,城市中的“管養合一”體制尚未破除;在經營對象上,比較嚴重地存在著重視物質性資源利用,輕視社會性資源(文化、品牌等)經營的情況與現象;在資源經營上,存在資源開發利用過度與閑置浪費并有的現象。
  四、開展經營城市的思考
  1.開展經營城市需要轉變觀念、轉變政府職能
  經營城市需要一定的氛圍和環境,這不僅是經營上的需要,更是拓展城市建設方式的需要。觀念可以使人增強信心、激發創造力。因此,轉變觀念不可忽視。對于經營城市來說,一是改變城市基礎設施“無償使用”的觀念,形成“有償使用”的觀念,視市政基礎設施為“特殊商品”;江西興國縣就拋棄了城市建設“從屬地位 ”、“非產業化”的舊意識模式,確立了城市建設“產業化”、“商品化”的經營新觀念,把城市建設推向市場,將路、橋、土地、綠化、供水等變成商品,鼓勵外資、民資參與城市建設,并把城市管理權、保潔權推向市場,既減輕了財政壓力,又安排了就業,取得了多贏的效果。山東省萊州市把城市資產視為寶貴的國有資產,改變了過去一提國有資產就習慣于把眼光盯在國有工商企業上,而忽視城市這一特殊資產觀念,把城市發展的著眼點由單純投入型向經營投入型轉變,結果使城市的有形、無形資產得到升值,城市的品位得到提升,城市建設的路子越走越寬。二是改變城市資產由政府“獨家管理”的觀念,形成“多家管理、開發、發展”的觀念;三是改變“等錢開發建設”的觀念,形成“借力開發”的觀念,開放某些收益前景好的市政設施項目,允許國內外投資者進行開發、建設;四是改變城市規劃屬于純“技術規劃”的觀念,變成為“社會經濟規劃”的觀念。長時期以來城市規劃總是以工程技術、建筑藝術為出發點,對規劃的社會化、經濟化以及可持續發展缺乏足夠的重視與體現。國內外實踐證明,一個真正科學的總體規劃本身就是一個“金礦”,就是財富!市場經濟條件下,城市規劃在繼續重視工程技術規劃、建筑藝術規劃的同時,必須樹立三個效益——即經濟效益、社會效益和環境生態效益的觀念,充分發揮城市規劃的掘富、致富功能!
  總之,開展經營城市需要強化經營城市理念,實現把城市資產視為公益財產到可經營化資產的轉變,把城鎮建設作為社會公益事業到資本經營的轉變。這里需要注意的是對城市資產中的無形資產部分應格外關注和開發,如萊州市僅就拍賣一專項資金的“存款權”上獲得680萬元的收入。
  城市政府職能的轉變對于塑造良好的經營環境至關重要。這方面主要表現在:一是實行“政企分開”,按照中央的要求,政府從企業經營的所有領域退讓出來;二是引入競爭機制,以切實提高政府的管理運作能力,真正“精兵、簡政”,實行組織領導機構的少層次和權力下放,“小政府,大服務”;三是改造和提高政府信息化能力;深化城市規劃的變革,為經營城市提供依據。
  2.開展經營城市需要深化改革
  首先,改革市政設施的經營機制。在城市基礎設施的管理與運行方面,積極建立現代企業制度,建立城市基礎設施合理的產品價格體系;其次,改革城市建設的投資體制。開放市場,允許國內外投資者公平進入城市市政建設領域;三是挖掘盤活存量資產,以資產換資金,以資金建設施;四是擴大城市市政公用設施有償使用、有償服務范圍,使其在使用過程中得到合理補償;同時改進行業管理,引入競爭機制,促使公用事業的健康發展。
  3.開展經營城市需要掌握資本運營
  經營城市,即從市場經濟思路考慮并運作城市資產,使其貨幣化、資本化,以獲得合理的收益。這就要求遵從市場經濟規律,按經營的意識、機制、主體與方式,對資產進行資本化、貨幣化,進而進行集聚、重組、營運,使其得到重新配置與優化組合,這就是國外慣常采用的資本運營。資本運營的方式主要有:變基礎設施無償投入為有償投入,變政府獨家投資為社會多方投資,成立城市建設發展基金和投資公司,實行路、水、電、氣、房地產綜合成龍配套開發,吸引內外商投資于城市建設與發展。
  4.開展經營城市需要做好城市總體規劃
  城市總體規劃既是一定時期內城市建設的全面部署和安排,又是社會經濟發展空間上的制高點。因此,它就成為經營城市最重要的依托。城市規劃描繪了城市發展的前景,經營城市則是實現城市規劃目標的一種手段。如果城市總體規劃的質量較高,科學合理,它就為城市建設的順暢發展奠定了基礎,經營城市也就有了可靠的依托;否則,一旦其規劃質量不高,或出現重大失誤,不僅會使經營城市陷入無序狀態,無法順利進行,輕則造成人、財、物的浪費,重則使城市發展遭到不應有的破壞,多走彎路。
  從經營城市角度看,科學合理的城市規劃中蘊藏著許多商機,可以說是城市的“聚寶盆”,而質量不高的城市規劃則暗藏著許多危機,可以說是城市的“風險洞”。城市總體規劃,不僅要達到其應有的技術規劃、藝術規劃要求,而且要體現其經濟與社會規劃要求。因此,對城市規劃科學性、指導性、戰略性及其重大作用和價值,應引起足夠的重視。
  城市新區的開發建設是經營城市的重點,因此在城市規劃中對新區的規劃應尤為關注。
  5.開展經營城市應當做到“三個要求”和“四個化”
  “三個要求”是:一是要有科學的總體規劃,所有建設都要成為精品;二是嚴格對土地和資金的管理;三是不要好高鶩遠,不求最高最大,必須求最好。
  “四個化”就是城市資產商品化;經營活動資本化;經營手段市場化;經營目的效益化。只有這樣,政府的投入和累積的資產才會有回報、有增值,就能在增加經營效益的同時創造社會效益。
  為了加大市場化籌資力度,還可成立一個綜合性的(法人)單位,其作用是負責城市資產(主要是基礎設施)的開發、建設和運行,并進行城市內部的統籌協調。


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