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試論市長治理城市的整體意識

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城市是一定地域的政治、經濟、文化、教育、科技、信息的中心,在國家政治、經濟、科教和生活中起著主導作用。改革開放以來,我國城市有以下幾個變化:一是在2000年我國城鎮人口達到45594萬人,為 1949年的8倍;二是2000年我國城市數量為666個,是1978年的3倍多;三是城市綜合實力得到增強,1997年,我國226個地級市以上城市中,GDP超過200億元的有34個,人均GDP超過一萬元的有109個。不久前,國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部部長李善同在“中國城鎮化”會議上指出:20年內中國城市化水平將提高到60%左右。屆時我國城市化水平將高于中等收入國家城鎮化水平11%,到2050年我國將由農業人口占多數的農業國轉變成非農業人口占多數的工業國。21世紀中國城市功能也將會從服務型逐漸轉向生活型,城市與人類的聯系更加緊密。
  另一方面,信息技術化也加劇了城市化進程,那些利用因特網和移動電話的最尖端的信息技術企業,像美國的硅谷和東京澀谷的比特谷,向同一個地方集中的現象越來越明顯,全球城市化水平還將進一步提升。城市治理問題日益凸現在人們面前。所謂市長治理城市是指市長在管理一個城市時,要自始至終地把工作的對象(即城市)看成為整體,是由各個部分按一定的規律組合成的有機統一體;整體的性質與規律只存在于組成系統的各部分的相互聯系、相互作用之中。整體的功能不僅與其組成的部分有關,而且與部分間的相互依賴有關。整體的功能不等于各部分功能的機械的總和,而是由各部分的配合而產生出新的功能——聯合功能。
  1整體意識是市長治理城市的關鍵因素
  世界上任何事物,無論是在天上或是在地下,無論在物質世界還是在精神世界都是許多方面內在聯系著的整體。一座城市是由工業、農業、外貿、科技、教育、規劃、環境等部分組成的,內在地、必然聯系著的整體。美籍奧地利生物學家路德維格·貝塔朗菲把生物機體系統論引伸到心理、社會和管理等領域,強調整體化和綜合化是解決現代社會中政治、經濟、科學和城市管理等各種復雜問題的方法論基礎。他提倡“有機組織的概念、強調把生物作為一個整體或系統來考慮”[1]。城市整體性是整體意識的根本要求,是治理城市的本質需要決定的。
  所謂整體意識,就是指市長在主觀上將所管轄的城市看作一個整體,進行符合客觀規律的認識和改造,并在系統內和系統外所進行的不同層次之間的信息、能量、物質交換中保持整體的度,在運動中體現整體的質和功能,使整個城市功能處在最佳狀態。整體意識強調的是整體、和諧與協調。西周末年的史伯就有“和實生物,同則不繼”之說。整體是一種能的系統,或能的綜合體,或能的結構,不管多么復雜,它如同單個部件一樣地運轉。從整體上把握城市,就要在意識的活動中著眼于城市的整體,著眼于城市內部各部分的多種聯系,以呈現出整體的對立統一面貌。它要求市長在治理城市的過程中要“創造出一個大于其各組成部分的總和的真正的整體,創造出一個富有活力的整體,他把投入于其中的各項資源轉化為較各項資源的總和更多的東西。”[2]
  江澤民同志指出:“現在,我們面臨的環境是復雜多變的,擔任的工作也是千頭萬緒的,這就要求我們的領導干部特別是高級干部必須努力做到科學判斷形勢,正確把握大局,妥善處理各種矛盾和問題,把中央的路線方針政策落實好。”[3]城市是個龐大的綜合體,是自然實體、經濟實體和社會實體的有機結合部,其工作包羅萬象。一個城市政府既要面對國務院幾十個部、委、辦、局的工作指導,了解全球發展情況;還要對本市的經濟、教育、科技、衛生、體育、基礎設施、民政、公安、民族事務、司法行政等各個方面進行規劃、建設和管理。城市工作具有復雜性、瑣碎性和動態性特點。這些就使得市長肩上的擔子更為重大。市長要完成上述任務,沒有整體意識,不從全局上考慮問題,是難以勝任的。整體意識的基本特征就是要把城市的各個部分用整體統轄起來,從整體上把握城市。整體意識的實質在于城市整體與城市部分之間的矛盾不可分離的聯系,正如恩格斯所說:“事物是對立面的總和與統一,”[4]因此,把握整體意識,是掌握城市整體性的核心環節。
  2過分重視部分勢必損害整體功能
  整體與部分的辯證關系是:整體,反映了問題的結構特征;部分,則顯示出了問題更多的細節。因此,在處理問題中,要適時地將整體與部分相互轉換,即既要觀察部分內容的形式,又要發掘、理解整體結構的實質;既要對部分進行重點分析,又要全面地考慮所有條件;既要部分調節,又要整體控制。這里要明確的是,整體是由不同功能的部分組成,沒有部分,就沒有整體;另一方面,整體(即城市)始終是高于部分的(即各職能部門),部分只有在與整體相聯系的情況下才存在,才能發揮作用。整體意識在客觀上要求“把意識的對象分解為他們的要素”[5],掌握各要素的功能,才能最終把握住城市的整體功能。整體意識在主觀上的要求是不要過度地干預競爭,“一個完整的總體,其中細節是如此緊密地互相聯系著,以致任何一部分的移動取消都會肢解和破壞了總體。”[6]市長治理城市,一定要從維護整體的功能出發,從整體最優出發,使部分服從于整體,而不能凌駕于整體之上。
  市長過分地熱心于干涉下屬職能部門權限內的事情,處理本該是下屬領導者解決的事務,勢必導致整體意識的失落。我們經常聽到或看到市長現場辦公、電視臺辦公的事情。這說明仍然有一些市長習慣于越俎代皰、一竿子插到底的工作方法。這種工作方法造成的危害是種了他人的田,荒了自己的地,對城市的整體發展無任何意義。例如,西部開發戰略的實施,給西部企業帶來發展的機遇。但在“2000·中國西部論壇”會議中,西部各省、自治區、直轄市的政府卻替代著市場的主體——企業在進行投資談判,替企業籌劃出種種發展項目招商引資。據了解,參加此次論壇的西部企業代表不足到會企業總數的10%。西北的一位企業家萬般無耐地說,由于政府的過分操心,企業家正在變成不用動腦的機器人[7]。市長是城市的行政首長,其職責是抓大事,解決主要矛盾;尤其是解決與城市發展的帶有戰略性的問題。市長放下自己的工作,去做本該由自己下屬做的事情,會導致整體意識的衰退。并帶來以下弊端:不利于思考問題,研究戰略;不利于深入實際,調查研究;不利于調動下屬的積極性,培養鍛煉干部;不利于自己學習提高,更新知識;不利于密切聯系群眾,廣交朋友;不利于保持充沛精力,健康長壽。可見,市長即使把這些屬于部分的“小事”解決得再怎么出色,也純粹是浪費時間,對城市的整體管理毫無用處。此外,整體意識的另一個重要內容是注意發揮部分的功能,即讓下屬職能部門有職有權,做好本職工作,這樣可以減少或完全避免諸如:增設市長熱線電話[8]、接待日接受群眾投訴、市委書記親自動手去除村霸等的分散整體精力的事情。
  由此可見,整體不是部分的簡單總和的相加,更不是由部分所決定的,它是由這個整體的內部結構和性質所決定的。康德在談到“合目的性”整體的有機性的特點時,要求它的各部分都只有與其整體相關連才可能存在,各部分之間又互為因果,互為目的和手段,而且整體具有自組織的功能,能夠自己再生產[9]。市長過分關注部分,熱心于解決局部的事情,勢必忽略了自己職責范圍內的事情,其治理城市的方式就可能發生變化,不僅使各部門領導的工作態度偏離整體性要求,而且各部門之間的合作也可能會出現明顯的不默契。此外,我們在強調整體的時候,也要注意發揮部分的功能;部分雖然隸屬于整體,但也會反作用于整體,給整體造成負面的效應。
  3整體意識所包含的主要工作內容
  3.1正確制定城市可持續發展戰略
  經濟全球化趨勢的加快;以信息為核心的新技術革命對世界各國經濟、社會及人們生活方式的深遠影響;全球經濟結構調整步伐加快,國際競爭更加激烈。這些情況告訴我們這樣一個道理:要在激烈競爭中立于不敗之地,戰略是哪個領域都不可回避的問題,可以說得戰略者得天下。城市發展戰略的研究與制定就成為市長首要關注的工作對象。
  一般而論,城市可持續發展戰略是指在一定范圍和一定歷史時期內,市長對實現城市整體發展目標所進行的總體謀劃和制定的根本性措施。制定城市發展戰略“應該著眼其特點和著眼其發展”[10]。“著眼其特點”是指城市的特點和城市所在地域的特點。“著眼其發展”是指要著眼于城市的發展,從政治、經濟、文化和科技等方面來把握城市的過去、現在和未來,并結合全省、全國乃至國際的實際情況,研究其發展方向,才能制定出正確的發展戰略。城市發展戰略要切合實際,不可盲目超前。改革開放以來有一些城市提出建設“國際大都市” 的發展戰略,殊不知這是一個在社會和經濟標準兩方面都很難達到的目標。前不久,美國世界發展聯合會主席麥金利·康韋在武漢說:全球在未來30年最有機會躍升為超級城市的10個地方,中國有兩個,即上海和武漢。因此,不顧城市自身的實際情況盲目提出“國際大都市”發展戰略是不切合實際的。資料表明,1998 年以來全國共有各類開發區4210個,其中3082個為省級以下各級政府批準設立的。許多開發區成為地方經濟的“包袱”和土地的“殺手”。如今,又有十多個城市提出了建設硅谷、光谷的發展戰略,其戰略的可行性程度到底有多高,專家們持謹慎態度。上述情況表明,制定城市發展戰略一定要有科學性,必須符合本市的客觀規律,符合實際情況。
  制定正確的城市發展戰略,要求市長善于統籌全局,多謀善斷。首先表現在對于問題的綜合分析能力和較強的預見性、全局性,能夠在紛紜復雜的情況下抓住主要矛盾,提出戰略要解決的問題和要達到的目標。其次是掌握科學的方法,能夠博采眾長、擇優決斷,做出正確的戰略選擇。最后是群眾參與,在制定城市發展戰略的過程中,必須依靠群眾、發動群眾,廣泛聽取群眾的意見和建議,分清主次輕重,抓住關鍵要害,著力解決好影響整體的問題。城市的發展戰略才能建立在堅實的基礎上。
  3.2注意抓大事,理順關系
  上班理事,是市長的首要職責。城市工作頭緒眾多,涉及方方面面,這要求市長要用全力抓大事。列寧曾經說過:“不讓一些小問題送到人民委員會和勞動國防委員會來,要使一切問題都事先經過再三的過濾。”市長要堅持議大事,懂全局,管本行,把主要精力放在具有決定意義的大事上,要善于從繁雜的工作中捕捉并以主要的精力抓好帶全局性、戰略性的大事。英國一位出色的內閣部長說:“政治智慧的75%是搞清輕重緩急。”這的確是一句至理明言。抓大事,就要反對超越職權范圍去管那些不該管,管不了,管不好的事。否則就會帶來以下不良后果:首先是不務正業,空耗時間和精力;其次是侵犯了下級的職權,影響和破壞了領導層次的正常關系和工作秩序,使整個城市機構難以正常運轉;最后是耽誤了自身的工作。
  市長要跳出煩瑣的事務性圈子,一心抓大事。要注意發揮下屬的積極性,要放手讓自己的下屬去干他們職責范圍內的事情。須知任何真有發號施令能力的人,從來不會為了瑣碎的事而煩勞。他僅擬定妥善的計劃,選擇適當的助手,分頭去干,獲得成功。那種事必躬親,“兩眼一睜,忙到熄燈” 的領導,是干不成大事的。
  3.3知人善任
  用人是市長治市中的一個核心問題。自古道“得才者昌,失才者亡。”《論語·述而》中說:“擇其善者而從之。”正是因為下屬領導的不作為才導致許多事情沒有人去做,而要市長來解決。某些市長的最大弱點,就是只知在小枝末節上下工夫,而忽略重大緊要之處,這表示他沒有知人善任的本領。市長必須具備以下能力:一是知人,即善于發現人才,對人有真正的了解;二是知事,了解事情的性質、責任輕重、難易程度和所需資格條件,做到以事來擇人;三是善任,即能夠把恰當的人安排在恰當的崗位上,使其充分發揮聰明才智,切實做到人盡其才,事竟其功,人事相宜。市長要從城市整體功能出發,將那些不稱職不做事的人替換掉,讓德才兼備的人充任自己的下屬。鄧小平同志曾經說過:“善于發現人才,團結人才,使用人才,是領導者是否成熟的主要標志之一。”因此,知人善任是市長做好本職工作的一個重要內容。

4正確運用整體意識應該遵循的若干原則
  4.1例外管理原則
  例外管理原則就是指回避那些可接受的行為,把注意力集中在例外和不可接受的行為上。只要職能部門或市民的行為和表現在允許的范圍內,就不必去苛求了,而應把主要精力集中于需要修補的例外行為和表現上。在城市治理中,有時會碰到一些非常情況。如突發事件、危險時刻、重大事故和緊急任務等。市長必須花費一些精力去解決這類事情,它不是去代替下屬做具體的事,而是解決例外問題。
  例外管理原則還要求市長注意抓關鍵的事情。關鍵的事不一定是大事,有些甚至很小,不為人們注意。但卻是實現整個行政目標不可缺少的環節。最近在一些城市發生的“問題食品”,例如泔腳油、毒白酒、毒豬肉、毒大米、毒餅干、農藥殘留超標蔬菜、瘦肉精和注水肉、甲醛浸泡的水產品等就是關鍵的事。不加以解決,就會給市民的“口腹安全”帶來危害,影響城市的穩定。例外管理原則既要研究整體與各個部分之間的關系,又要研究決定整體的關鍵部分,關鍵因素。因為關鍵部分有可能毀掉整體。
  4.2管少原則
  古人曰:“有所不為,才有所為。”只有管少,才能管好。當前,科技、經濟、社會高度綜合發展,組織機構日益龐大。在領導活動中,領導的權威性越來越下降,而且權威的功能正在加速地減退,并漸漸地由分權制度所代替,逐步擴大到下級組織的權限已經成為時代的重要特征和發展趨勢。
  從市長本身來看,不可能也沒有必要事無巨細、親自去抓。如果市長事必躬親,其結果只能是既領導不了,也領導不好。從下屬來看,要增強部門的活力,調動工作人員的積極性,把他們的手腳捆住是辦不到的。同時,他們也不喜歡“領導就是保姆”。從客觀環境來看,市長治市必須有一個寬松和諧的氣氛。市長只有在“大的方面管住管好,小的方面放開放活”,才能實現領導活動的目標。管得少不等于撒手不管。相反,管得少是要求把握領導活動過程的方向,掌握領導活動的主動權。管少是要求市長不但要懂得自己如何做事,還要懂得如何通過別人把工作做好。
  4.3權變原則
  市長要隨客觀環境變化而改變領導策略和方法。有以下幾點要求:一是以變應變。組織機構,策略,方式方法等,應隨著外部環境的變化而變化,不斷進行調整與改進,以適應形勢的發展。二是因勢利導。人們對客觀事物的認識總是有限的,難免產生片面和不足。為此就要克服人為的極端觀點及作法,在兩個極端之間的聯系帶,選擇一種或幾種不同的解決問題的策略方法。只持一端,偏于一隅,難免失誤。三是追求實效。高明的領導堅持權變原則的最終目的是獲得實際的效果。
  4.4精干效能原則
  憲法規定:“一切國家機關實行精簡的原則。”市長不但要考慮怎樣達到戰略目標,還要考慮戰略成本和組織成本。市長治市應當是以盡可能低的成本達到盡可能優的效果。要做到這一點,組織機構的設置就要堅持精減、效能的原則。所謂精減,一是機構的數量和規模要合理精干,精干的標志是設置最低限量的機構和最低限量的職位;二是定編定員,達到任務與機構相稱,工作與人員相稱,事業和經費相稱。所謂效能,就是要盡量有利于發揮每個人的積極性,有利于提高每個機構和人員的辦事效率。這個原則是達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的的惟一途徑。
  4.5開放原則
  系統理論認為,自然界和人類社會所構成的一切系統都是開放的。開放性主要有兩個內容:一是任何整體在運行和發展變化中,總是要與外界進行物質、能量和信息的交換,否則就難生存下去;二是任何系統總是處在更大的系統即環境之中,都與其外部系統即環境發生著相互影響、相互制約的關系。因此,在治理城市時樹立開放意識,最重要的就是充分認識環境對治理城市所可能產生的影響,正確處理城市與環境的各種關系
  4.6協調原則
  城市治理要有成效,城市中的各部分、各功能之間必須保持高度的協調性,使其相互配合、緊密銜接,既不產生重復,又不出現脫節、偏離,更不相互矛盾。導致不協調的原因:一是城市本身是一個復雜的有機整體,各部分各環節的活動具有相對獨立性,由于各自的利益關系,往往產生各式各樣的矛盾和磨擦,出現各自為政的現象。二是城市治理又面臨復雜多變的外部環境,它隨時都要反映到內部來,影響和制約內部各要素,造成整體的不穩定。這就要求市長圍繞城市的戰略目標,隨時調整內部狀況或盡可能改造外部環境以求得內外環境的協調一致,發揮城市的整體功能。協調的存在,既是調節城市內部各種矛盾的必需,也是調節城市與外部環境之間各種矛盾的必需。
  5整體意識是一個動態過程,它要根據客觀事物及其規律的變化而不斷地調整
  世間一切事物都是不斷發展變化的。因此在治理城市的過程中必須還要樹立動態意識,用發展變化的眼光來分析和解決問題。我們知道,構成城市諸要素所具有的那種整體特性,只有在運動中,按一定的規律進行著整體與部分、部分與部分、整體與環境、以及不同層次之間的信息、能量、物質交換,并且在交換中保持整體的一定度,整體才能體現為一定的整體的質和功能。對于整體來說,只有在運動中才能使部分中存在的那種構成整體的特性得以體現。恩格斯在《路德維希·費爾巴哈與德國古典哲學的終結》一書中指出:世界表現為一個有機聯系的統一的整體,因而自然科學的本質就是“關于過程,關于這些事物的發生和發展以及關于把這些自然過程結合為一個偉大整體的聯系的科學。”首先,在城市的治理活動中,整體的內部因素和外部環境都是在不斷發展變化的。因此,市長必須要有較強的預見性,并運用科學預測方法,正確地把握各種內外條件發展變化的趨勢,從而采取相應的治理對策。其次,客觀事物的發展過程是由不平衡到平衡的動態過程。眾所周知,平衡是相對的、暫時的,不平衡是絕對的、經常的。平衡是事物發展的重要條件,但平衡不僅表現為靜態平衡,更多地表現為動態平衡。因此,樹立正確的平衡意識,對于適當地處理治理中的各種平衡問題是非常重要的。
  從動態的角度來看,構成整體的部分所具有的那種整體特性的內在根據只有在運行中才得以實現,例如,武漢在新世紀的發展定位是現代化國際性城市。實現這個目標的過程分為三步:第一步是用5年時間,把武漢建設成為我國華中和長江中游經濟區的發展極,成為我國重要的新經濟增長中心。第二步是用10到15年時間,把武漢建設成我國中部地區開放型、多功能中心城市,全市基本實現現代化。第三步是用30年到50年時間,把武漢初步建設成為現代化國際性城市。在這個戰略目標的運行過程中,如果整體與部分之間的動態平衡受到干擾和破壞,城市的整體的有機性就會受到影響以至于消失。城市發展的動態性,要求市長在思考問題時,必須把城市當作一個整體來進行思考,深入揭示城市的運動規律和功能特征,從而找出最佳處理方案。養成整體性的思維方式,是當前改革開放的發展對市長提出的更高要求。
  拉克利特說世界是“包括一切的整體”。中國經濟融入世界經濟一體化之中,生產力規模逐步跨越地域界線而走向宏觀整體。另一方面,城市的整體功能也存在于它與世界有機聯系的效果之中,一個優秀的市長必須有全球化意識,堅持從世界、長遠的角度考慮城市發展問題,親自研究城市可持續發展戰略,統一籌劃以達到城市全面均衡的發展。總之,城市可持續發展戰略要通過整體的優化來實現,而城市整體優化的關鍵在于城市內部結構的有序和合理,在于整體的內部關系與外部環境關系的協調,但最終在于市長的整體意識的正確運用。

【參考文獻】
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  5反杜林論.馬克思恩格斯選集[M].第3卷.北京:人民出版社,1972
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  7累了官員,閑了企業[N].中國青年報,2000-10-23(4)
  8市長熱線豈能悄悄“過年”[N].中國青年報,2002-02-25(8)
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  10毛澤東選集[M].第1卷.北京:人民出版社,1991


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