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馬來西亞技術發展戰略的演變與評價

來源::未知 | 作者:admin | 本文已影響

技術進步是發展中國家工業化和經濟持續發展的核心。在推動技術進步的國家創新體系中,盡管創新的主體是企業,但無論發達國家或發展中國家,一國政府都會面臨創新資源的配置以及為企業技術創新提供有利的政策環境的問題,這是企業個體無法企及的。與發達國家引導創新的雄厚市場力量相比,發展中國家面臨國內研究機構內生性科技供給不足、企業技術需求弱小的困境,在技術創新的主體——企業本身發育不足的情形下,政府作為催生企業技術創新動力的組織者、協調各種政策和機構功能的作用更加突出。20世紀80年代以來,馬來西亞在快速工業化的過程中,政府為推動國內技術與工業化的協調發展,其技術政策不斷演化,以適應全球化的國際經濟環境和新經濟浪潮的蓬勃發展。

        一、馬來西亞技術發展戰略的三階段

    技術發展戰略是國家對科技活動全局性和長期性的規劃和行動方針,由科技行政體系主導,并協調技術政策與其他工業政策、國家發展目標的一致性。對一國技術政策的分析框架,Lall(1998)提出從三個層次研究國家技術政策:(1 )確定國家發展目標,明確技術發展與國家發展目標之間的關系;(2)激勵政策,對市場失靈的領域提供國家干預的信號,包括基礎型干預和選擇性干預,所謂基礎性干預是國家對人力資源、科技基礎設施、研發鼓勵等要素市場的干預,而選擇性干預指國家扶持特定產業或特定產業組織優以實施優先優術發展目標;(3)組織制度,包括為實施技術發展戰略的科技計劃、行政組織等。[1] 以這三個層次考察馬來西亞技術發展戰略的演變過程,馬來西亞工業化進程中的技術發展大致可分為三個階段:

    第一階段,1958年到20世紀80年代中期,產業技術規劃不明晰時期。獨立之后馬來西亞技術發展的重點領域與以農業、種植業為主的產業結構相一致,資源型產業(如早期的橡膠、之后的棕櫚油產業)的研究與開發是政府重點支持的研究領域,這一時期建立的馬來西亞農業發展研究所(Malaysian Agricultural Research and Development Institute, MARDI)對當時農業多樣化、農礦產品的出口增長發揮了重要技術指導和推廣作用。相對地,在馬來西亞推動工業化的產業政策框架中,產業技術發展并沒有成為優先的議題。20世紀60年代,馬來西亞通過跨國公司和合資企業的投資方式在生產初級消費品的進口替代行業興建了一批制造業企業,到60年代末為解決就業問題和種族間經濟利益沖突,以發展勞動密集型的出口導向產業的發展戰略和旨在社會重組目標的新經濟政策成為這一時期產業政策的重點,而外資主導的出口型產業主要集中在新建的自由貿易區內,與區外的當地產業幾乎沒有技術聯系和外溢效果。在 80年代初期到中期馬來西亞重工業化的第二輪進口替代階段,馬國政府通過政府投資行為推動的重工業項目計劃不僅包含了優化產業結構布局的設計,同時希望進一步達到種族間經濟利益平衡的目的。可以說,在這一時期,產業技術的學習、深化一直不是政策制訂者的直接目標。另一方面,馬來西亞開始籌建科技行政體系,如1975年成立的國家科學研究開發理事會(the National Council for Scientific Research and Development),1976年成立的科學技術環境部(the Ministry of Science, Technology and Environment, MOSTE),它們的預算、權限十分有限,無力對其他部門(如貿易工業部、農業部)以及這些部門下屬的重點研究機構發揮統籌規劃的作用。
    第二階段,80年代中期到90年代初,政府加強技術力量供給的技術發展戰略。80年代中期馬來西亞政府感到馬國工業化“缺乏對科技政策、戰略全面而清晰的方向”,[2] 1986年馬來西亞政府在當年數個經濟規劃中,包括第五個國家計劃(1986—1990)和第一個產業主導計劃,明確了產業技術與經濟發展的聯合,并在 1990年產業技術發展行動計劃進一步詳細了技術發展的優先領域及鼓勵措施。首先,產業技術目標在多個政策框架中明確體現,明顯不同于前一階段。由政府推動的重化工業發展計劃失利后,1986年馬來西亞政府頒布了第一個“產業主導計劃”(1986—1995年)(the I8ndustrial Master Plan),在這份規劃中明確說明國內弱小的產業技術基礎是未來經濟發展的重要障礙,認為已具一定規模的制造業產業并不具備相應的技術能力,幾乎完全依賴外國技術,建議采取韓國式產業政策對特定部門采用傾斜式政策以幫助本地企業建立技術基礎,強調優先發展具有較強聯系效應的資源型制造產業,如木材加工業、橡膠制品、石油精煉產品。盡管第一個產業主導計劃的政策方向隨著很快到來的外國直接投資高潮沖淡了許多,但該計劃是馬來西亞政府首次將技術發展領域獨立地列為經濟發展規劃中,顯示產業技術發展已經成為政策目標之一。1990年出臺的“產業技術發展行動計劃”(Action Plan for Industrial Technology Development, APITD )作為第一個“產業主導計劃”的補充,更為詳細列舉了五大優先發展領域,如自動化材料、先進材料、生物技術、電子與信息技術和能源、環境與環境技術,同時指出了馬來西亞產業技術發展面臨的結構性瓶頸,并提出了42項建議完善國家技術創新體系。其次,在包含產業技術發展目標的多個政府規劃出臺后,對原有科技行政體系的改革也就成為必然,這些技術發展機構與私營企業界聯系顯得比過去緊密。原有分散在各部門的主要工業研究機構統一由科學技術環境部管理,以便提高這些研究機構的合作能力;改革后的國家科學開發理事會加入了更多私營企業界代表,并監督1986年啟動的、由國家資助的“重點領域加強研究基金”(the Intensification of Research in Priority Areas, IRPA)項目的實施情況;馬來西亞內閣組建一個由總理牽頭的、新的科學技術委員會,負責科技立法和項目規劃,除此之外,產生了一些非政府機構的民間—政府協商組織,如馬來西亞商業理事會的技術委員會、馬來西亞高科技產業—政府協調小組。最后,在政策的推動下,馬來西亞對科學技術的公共投入迅速增加,1986—1990年第五個五年規劃中科技的公共投資從5.4億林吉特上升到11.6億林吉特,這些投資流向國有技術研究機構的基礎設備投資以及資助國家重點領域研究項目(IRPA),國家科學開發理事會挑選國有技術研究機構開展IRPA項目。
    從實踐效果來看,由政府制訂技術發展規劃、國有資金支持、國家公共研究機構執行的科技體制屬于典型的“由上至下”的技術供給型發展戰略,這種規劃體制的性質是一種集中型的體制而不是包含私營企業界參與的復式或協調式體制,盡管政府的初衷是仿效日本產業需求拉動式技術發展模式將科技發展與產業發展統一起來,但顯然缺乏合格技術官僚的參與和企業界的廣泛參與,特別是這種集中型的技術供給型發展戰略與以跨國公司為主導的、經濟自由化的市場環境相矛盾,這種發展戰略對產業技術的提升作用并不十分明顯。但無疑地國家對科技的大量投入培育了一種技術創新的社會風尚,這是馬來西亞社會氛圍里一直缺少的。

 第三階段,1993年后,加強技術政策與產業組織結構、市場條件的協調階段。20世紀90年代初馬來西亞政府注意到大量涌入馬來西亞的外國直接投資內部化的技術轉移比70、80年代顯得活躍而積極,跨國公司對呈現產品多樣化和生產技術的提高的現象。20世紀90年代中期馬來西亞依托跨國公司成為全球消費型電子產業的重要生產基地,電子產品制造技術能力迅速提高,同時開始跨國公司增加了對馬來西亞本地企業的零部件采購以及部分下包行為,檳城形成了以半導體、硬盤驅動器為主的高科技產品的產業集群。面對占馬來西亞經濟舉足輕重地位的電子產業與全球生產網絡的緊密融合和跨國公司行為模式的轉變,前期的供給型技術發展戰略顯然無法滿足經濟技術發展的需要,為此馬來西亞政府調整了技術發展思路,體現在三個方面:
    第一,制造業轉變原有扶持單一產業為主的傾斜式產業技術政策,新發展思路強調為塑造具有國際競爭力企業提供誘導性的政策指導以及完善創新的網絡建設。在產業政策上,面臨90年代初國內已出現的勞動力短缺、社會基礎設施緊張等形勢,政府強調從“生產要素投入驅動型”向“生產效率驅動型”經濟增長模式組裝、裝配向高附加值的產品設計、研究開發、市場營銷生產環節發展,提高產業的自動化水平。加強產業技術開發,提高產業結構聯系,以生產力提高產業技術水平。在技術發展的操作思路上,突出了培育產業群的技術發展思想,重點發展以電子電器產業、石化與制藥、材料、資源加工等8個產業群,通過產業群的主導產業、輔助產業、 基礎設施和相關商業服務的互動合作帶動產業上下游聯系。在外資政策上,1991年11月頒布《新外資投資法案》對參與發展資本、技術密集型產業和高科技的外資給予傾斜的投資優惠政策;1995年馬來西亞工業發展局規定以“人均員工最低投資額”作為批準投資的附帶條件,從而抑制勞動密集型產業的投資;1996年馬國政府將吸引高科技企業投資作為最優先的稅收優惠項目,這些政策調整表明政府通過選擇性FDI政策以達到促進本國產業技術升級的目的。另外,為改善本國二元性的產業組織結構,促進先進技術擴散,1993 年馬來西亞政府公布了《扶植外圍企業計劃》,由馬國政府、金融機構和大型企業(包括外資企業和國內大企業)三方合作,促進大企業和經挑選的本地中小企業的配套生產,打造中小企業的技術學習渠道。
    其次,科技體制從政府指令性向市場主導機制轉變,這種轉變突出表現在有關技術政策的制訂、實施有更多私營企業界的參與。為推動產學研的結合,原國家公共研究機構的運作機制發生轉變,改革后成為具有獨立法人資格的國營公司,采取合同制研究體系建立企業式營運模式,與此同時大學也被要求通過研究合同立項加強與產業的聯系。1992年成立的公私合資經營的“馬來西亞技術發展公司”(the Malaysia Technology Development Corporation, MTDC)是馬國首家風險投資公司,旨在促進公共研究機構成果的商業化。

二、馬來西亞R&D發展模式的轉變

    推動研究與開發(R&D)的發展是政府培養本國內生性科學技術能力的重要途徑,也是一國政府科技規劃的主要領域。從發展中國家的實踐來看,在工業化發展早期,R&D的作用并不突出,但隨著企業技術能力深化,R&D活動就開始變得重要,這時的R&D活動大部分與企業吸收、改良復雜的引進技術相聯系。特別是,隨著企業技術能力的提高,R&D活動開始從改良轉變為真正的產品和工藝創新。因此,無論是促進對引進技術的吸收,或是實施技術創新行為,R&D 的增長都意味著工業的成熟和技術能力的提高。正是從這個意義上,學術界視研究與開發投入為衡量一國技術能力的重要指標,R&D水平與一國經濟發展階段直接相關。
    盡管從20世紀80年代中期以后馬來西亞進入工業化快速成長階段,但R&D投入(指R&D/GDP)一直較為落后,成為制約馬來西亞產業升級目標的阻礙。但90 年代以來,馬來西亞R&D的資源分布和活動特征明顯改善。90年代中期之后,馬來西亞的R&D總投入有較大的增長,特別是金融危機之后繼續保持較高的增幅。從R&D投入來源結構來看,來自產業界的研發比重從1990年的20%上升到2000年的57.9%,說明產業界研發的支出已經成為馬來西亞R&D總投入的主力,顯示在R&D領域由20世紀80年代政府主導開始轉變為企業主導模式。與此相應地,在研發項目類別上,應用型和實驗型研發支出大大超過基礎型研究支出,顯示產業主導形式已成趨勢。

    表1 1992—2000年馬來西亞研究與開發的來源結構
    (金額單位:百萬林吉特;份額:%) 來源            1992             1994            1996            1998            2000
            金額    份額     金額    份額      金額   份額    金額   份額    金額    份額
政府        253.7   46       164.9   27        108.7  19.8    247    21.9    417.5   25.0
企業        246.3   45       292.6   48        400.1  72.9    746    66.2    967.9   57.9
高等教育
機構        50.7    9        150.9   25        40.3   7.3     133.6  11.9    286.1   17.1
總計        550.7   100      611.2   100       549.1  100     1126.6 100     1671.5  100
占GDP比
重              0.37            0.34              0.22             0.39          0.50
    資料來源:MOSTE(馬來西亞科學技術環境部)—MASTIC(馬來西亞科學技術信息中心),National R&D Survey, 1994, 1998, 2000.

    馬來西亞政府的R&D投入方面在20世紀90年代后期增長幅度很大,其產業需求導向的趨勢日益增強。1996—2000年R&D支出為9.35億林吉特,比1991—1995年的支出增長49%,[3]其中67%分配給國家資助的“重點領域加強研究基金”(IRPA),其余則流向政府參與的技術合作項目,包括1999年成立的馬來西亞與美國麻省理工學院生物技術合作項目(the Malaysia-MIT Biotechnology Partnership Programme, MMBPP)、1998年批準的多媒體走廊研發基金計劃(MSC Research and Development Grant Scheme, MGS)、1998年成立的示范應用技術資助項目(the Demonstrator Applications Grant Scheme, DAGS)等。以政府R&D領域的資金分布狀況來看,重點領域加強研究基金(IRPA)是馬來西亞政府研發的主要部分,配合第二個產業主導計劃和信息技術的高速發展,重點扶持領域從過去的5個增加到11個。相比過去,政府對應用性研發給予了更多傾斜。1986年啟動的IRPA運行過程中存在的問題體現在:(1)IRPA 的資金絕大多數流向公共研究機構和一部分高等教育機構,產業界很少從該基金獲得研發項目,目前該基金尚缺乏產業界與研究機構的共同合作的機制;(2)缺少能夠承擔風險的技術孵化器的民間企業,IRPA在各領域的科研成果轉化率都很低。考慮到IRPA 模式的局限性,馬來西亞90年代下半期在IRPA之外設立了對企業新技術研發、應用資助體系,著重聯合產業界強化對產業技術的研發和新技術的市場推廣。如斥資1億林吉特的產業研究與開發基金計劃(IGS)的主旨在于鼓勵產、學、研三方的共同研發與應用,已資助項目包括現有技術改良和新產品、新工藝的創新;多媒體走廊研發基金計劃(MGS)是鼓勵進入多媒體走廊的資格公司的研發,已批準的項目涉及電子交易的軟件開發、網絡電話合成、指紋識別等技術研發;示范應用技術資助項目(DAGS)旨在推廣本地信息通訊技術的廣泛應用。表2表明在2001—2005年期間馬來西亞政府對科技投入進一步加大力度,特別在科技成果商業化和科技基礎設施的預算投入方面將有大幅度提高。

    表2 1996—2005年馬來西亞政府科技發展支出的預算結構
    (金額:百萬林吉特) 項目內容                           1996-2000            2001-2005
                              預算支出    實際支出       預算支出
重點領域加強研究基金           755.0       718.1          1000.0
馬來西亞-MIT生物技術合作項目    35.0        33.3             -
中小企業技術發展基金            58.0        41.2            30.0
技術轉讓基金(TAF)              118         118.0           250.0
技術成果商業化                 208         203.9           610.0
科技基礎設施與發展             2413.3      1496.7         2819.9
合計                           3587.3      2611.2         4708.9
     資料來源:根據The Eighth Malaysia Plan, Table12—5 編制。

馬來西亞民間企業研發占全國研發比例的大幅增長是馬來西亞研發結構最顯著的變化,2000年企業研發支出金額是1992年的4倍左右,1998 年曾達到全國研發總額的72%,顯示馬來西亞民間企業研發需求快速增多。與國家公共研究基金、高等教育機構的研發資金大多來源于國家基金相比,83%的私營企業研發資金來源于企業本身。私營企業研發領域多集中在制造業的應用技術和工程技術,特別是電子設備及零部件、交通運輸工具和石油產品。在民間研發結構上,外資企業大約占40%左右,且集中于技術密集性行業,如電子電器、化工和塑膠產品,本土企業的研發著重于食品、精練石油產品、基本金屬產品以及交通運輸器械。值得注意的是,由于馬來西亞研發型人力資源的缺乏和科技基礎設施的不足,2000年民間企業研發費用中有 1.31億林吉特研發項目外包給海外的研發機構。馬來西亞民間企業研發開支的迅速擴大,一方面是企業技術發展的內在要求,表明馬來西亞的一部分民間企業(包括外資和本地企業)已通過技術吸收、消化環節后進入工藝和產品的創新環節。另一方面,民間企業的研發擴大也得力于政策激勵。為鼓勵私營企業的研發活動,馬來西亞政府出臺了一系列刺激措施,除對私營企業研發活動的資助體系外,鼓勵企業研發活動的財政稅收優惠政策也是重要的有效政策,具體地,由國家批準的技術研究開發活動的支出可以加倍從應課稅中剔除,被批準進行技術研發的企業予以免除5年期限的公司所得稅,公司內部的研發費用的50%準予在10年內從所得稅中剔除。從私營公司對這些優惠政策的反饋情況來看,研發支出雙倍從所得稅中課除的激勵政策效果較顯著。
    盡管近年來投入增長較快,馬來西亞研發支出比例(R&D/GDP)在國際上仍然處于很低的水平,這對于期望延伸本國制造業的價值鏈、提高產業國際競爭力是一個突出的制約因素。此外,據馬來西亞科技信息中心(MASTIC)的調查,公共研究機構、產業界和高等教育機構很少從事合作研發活動,三者中高等教育機構研發能力偏低,公共研究機構科技成果產業化程度低。從國家創新體系強調知識的生產、擴散、應用在一國創新體系的循環流轉的角度來看,馬來西亞 R&D 資源配置隨著產業導向的模式趨強,技術創新的效率有所提高,但科技行政機構作為協調產、學、研創新行為主體的聯系功效以及促進科技成果的市場轉化仍然有待加強。

        三、馬來西亞近期技術戰略調整的理論分析

    學術界對發展中國家技術政策的選擇一直存在不同的聲音。新古典學派堅持應建立“市場親善型”(Market-friendly)的產業技術政策,即為彌補市場失效,政府應改善要素市場,推動貿易自由化、深化金融市場、完善人力資本培訓和基礎設施建設,強調市場的自發調節機制,主張技術政策應當保持中立性。新古典引用尋租理論和公共選擇理論,認為政府失效的可能性和成本遠大于市場失效,所以排斥任何形式的針對某一特定產業、某一特定企業組織的信貸、補貼、稅收優惠等干預行為。發展中國家技術能力理論學派(Lall, s. 1998)認為政府的功能遠不止于此,即便不是所有后發國家政府有能力象韓國一樣成功執行有力的選擇性產業政策,如確定重點發展產業、培育競爭力強的大企業,后發國家的產業政策也應該是一種包含基礎型和垂直型干預的混合物,不僅包括改善現存的要素市場,同時也可以通過政府行為彌補發展中國家特有的市場缺陷,比如鼓勵企業的創新、研發活動,比如發展技術外溢性強、關聯性強的產業,Lall認為發展中國家的技術政策應向“市場激發型”(Market- stimulating)調整。 從金融危機后馬來西亞政府對其技術發展戰略的調整來看,其調整的思路更多地體現“市場激發型”的特征。
    首先,針對制約本國技術創新能力的薄弱點,政府加大在人力資源、研發鼓勵、科技基礎設施等環節的基礎性干預。在馬來西亞國家創新體系中,缺乏高級化、技術性、知識型人力資源被認為是制約其技術創新能力的最大障礙。因此,第8個馬來西亞五年計劃強調對高等教育投入的傾斜,推動在職培訓,從教育體制上打破傳統的政府主導模式,促進政府與私人、國外機構的合作。此外,以國家力量促進信息技術基礎設施的建設是馬來西亞加快知識經濟步伐的重要措施,2001— 2005年科技基礎設施的投入占馬國政府科技投入的60%,此舉意在以信息技術的推廣提升傳統產業的競爭力。在研發領域,除提供普遍的優惠政策外,政府還提供資助誘導私人研發與國家重點扶持的產業技術戰略相結合,并改革公共研發資源的分配、運行機制,突出研究成果的商業化效益。
    其次,發揮產業集群的聚集效應,以新的創新組織形式促進企業之間、企業與科學研究機構的信息技術交流。產業集群是特定產業領域里相互聯系的企業和機構在地理的集中,通過產業集群里企業間的專業化分工協作,可以獲得比孤立的企業整體更有效的集群創新優勢,集群式創新體現了互惠共生、協同競爭性、資源共享性的特殊優勢。在實踐中,產業集群的創新優勢已經在經濟活動中,特別在技術密集的新興產業中顯現出來,如美國硅谷、日本筑波科學城、臺灣新竹科學園區等都是成功的案例。馬來西亞政府大力推出的“多媒體走廊”、“生物谷”計劃也是希望借助產業集群的創新優勢吸引外資進入,帶動本國高新技術的發展。
    最后,鼓勵本國中小企業通過政府規劃的“產業聯接計劃”、“全球供應商計劃”、“出口鼓勵計劃”等政策培養本土技術能力。長期以來,馬來西亞產業組織內本土中小企業與跨國公司的二元性結構已經成為制約馬來西亞技術發展的重要因素。1997年馬來西亞政府推出的“產業聯接計劃”以政策優惠吸引本國大公司與跨國公司加強與本土中小企業的聯系,促進大企業的分包、下包以及零部件供應環節向中小企業流動。“全球供應商計劃”旨在幫助本國中小企業進入全球跨國公司的供應鏈條。“出口鼓勵計劃”意在幫助中小企業尋找海外市場。與過去相比,近年來的中小企業技術扶持政策突出政府協助中小企業獲得技術學習條件和先進市場的網絡,由此產生的市場驅動力比傳統上單純的資金、技術服務措施更有效率。
    近年來馬來西亞技術發展戰略的調整顯示出,在經濟全球化、自由化的背景下,政府對技術創新活動采取的是“順競爭導向”(Pro-competition Oriented Intervention)的干預原則,也就是說,在加大基礎性干預之外,其選擇性干預(如對高新技術產業、中小企業的扶持)是順著競爭導向,有利于競爭環境的改善,而不是采取傳統的關稅保護、進口限制等控制競爭環境的措施。


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